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Partecipate, divieto di soccorso finanziario delle società in perdita superabile solo a certe condizioni – di Ciro D’Aries e Alberto Ventura

di Ciro D’Aries e Alberto Ventura
24/09/2020

Gli enti locali, prima di procedere – a qualsiasi titolo – con un «soccorso finanziario» a favore della propria società partecipata, devono, nel rispetto dei divieti e dei limiti imposti dalla norma, operare necessariamente una preventiva e approfondita analisi della situazione economico-finanziaria della partecipata. L’analisi serve a capire se l’operazione finanziaria può garantire che la società successivamente abbia la capacità di mantenere una situazione di equilibrio, anche per mezzo di idonei piani di risanamento, nonché di realizzare livelli di economicità ed efficienza nella gestione del servizio affidatole.

Il caso
La Corte dei conti del Veneto con la deliberazione n. 119/2020/PAR, nell’affrontare il quesito posto da un Comune, in merito alla possibilità di operare in favore della propria società partecipata un apporto a titolo di «contributo a fondo perduto», unilateralmente senza condividere l’azione di frazionamento con gli altri soci pubblici, ha richiamato fortemente i principi giuridici, coordinati con le norme di diritto europeo, che legittimano l’ente locale a procedere al soccorso finanziario della propria società partecipata, nonché le modalità operative con le quali questo intervento deve essere deliberato dai soggetti coinvolti.

Divieti e limiti al soccorso finanziario
Con l’introduzione dell’articolo 14, comma 5 del Tuspp, il legislatore ha voluto abbandonare – nell’ottica del contenimento e della razionalizzazione della spesa pubblica, ma anche nel rispetto della concorrenzialità del mercato – quel concetto di salvaguardia obbligatoria degli organismi pubblici in condizione di irrimediabile dissesto, prevedendo un preciso «divieto al soccorso finanziario» consistente nell’erogazione da parte dell’ente locale di erogazioni finanziarie, anche a «fondo perduto», dirette a ripianare gli squilibri della società partecipata [Corte dei conti Lazio n. 66/2018/PAR e n. 1/2019/PAR ).
Tutto ciò fatta salva la circostanza, sempre disciplinata al medesimo comma dell’articolo 14 del Tuspp, dei cosiddetti «trasferimenti straordinari», purchè rispondenti alla finalità di «salvaguardare la continuità nella prestazione di servizi di pubblico interesse, a fronte di gravi pericoli per la sicurezza pubblica, l’ordine pubblico e la sanità», rientranti in atti, quali: a) convenzioni; b) contratti di servizio; c) programmi relativi allo svolgimento di servizi di interesse pubblico ovvero alla realizzazione di investimenti; d) piano di risanamento idoneo al raggiungimento dell’equilibrio finanziario entro tre anni (Corte dei conti Autonomie deliberazione n. 27/SEZAUT/2017/FRG).
In sintesi, tenuto conto dell’ampio quadro normativo che disciplina le società a partecipazione pubblica, a partire:
• dalle finalità e dagli oneri di motivazione sottostanti alla sua costituzione e al suo mantenimento (articoli 4 e 5 del Tuspp),
da riprendere e motivare anche nei piani di razionalizzazione ordinari annuali;
• dalla necessita dell’ente locale di «astenersi da finalità di finanziamento nei confronti delle società partecipate qualora non abbia in concreto adottato tutti gli strumenti idonei a un controllo approfondito della gestione operativa e finanziaria della società partecipata, al fine di appurare se la stessa necessiti, diversamente, di interventi di ricapitalizzazione, anche al fine di prevenire una minaccia agli equilibri finanziari dell’ente locale» (Corte dei conti Veneto parere n. 515/2012/PAR);
• dalla necessità di dover procedere a delle approfondite analisi circa le perdite generate dalla partecipata – anche al fine di valutare le responsabilità gestionali degli amministratori, la possibilità di adottare un piano di azione sostenibile in termini di continuità aziendale, nonchè valutare possibili modalità gestorie alternative del servizio affidato.
• l’intervento di sostegno finanziario dell’Ente locale in favore della Società partecipata risulta fortemente limitato e superabile soltanto se giustificato da un idoneo piano di risanamento che garantisca l’equilibrio dei conti della partecipata.

La delibera dell’intervento finanziario da parte dell’ente locale
In merito alle modalità di approvazione degli atti «presupposti» degli interventi straordinari, sopra richiamati, espressivi delle decisioni finanziarie e gestionali strategiche operate dagli enti soci sull’organismo partecipato, la Corte dei conti Veneto ha ricordato che l’iter di approvazione di questi atti deve «passare» dalle regole del controllo statuite dagli enti soci.
La Corte ha evidenziato, infatti, che in occasione di una partecipazione pubblica, anche plurima, una volta verificata l’esistenza di un organizzazione di regole – disciplinanti i rapporti fra gli enti soci e la società partecipata – che consentano a ciascun soggetto, anche in forma congiunta, di governare ed esercitare un’influenza determinante sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative dell’organismo controllato in conformità con le proprie finalità istituzionali – poiché, altrimenti, la partecipazione dell’ente assumerebbe la semplice «veste» di partecipazione finanziaria (Tar Veneto, 363/2018), non in linea con i principi disposti all’articolo 4 del Tuspp – la decisione dell’intervento straordinario dovrebbe, di regola, portare ad applicare per ciascun socio il principio di contribuzione proporzionale alla quota di capitale detenuta (Corte dei conti Liguria, Deliberazione n. 84/2018/PAR).
Tutto ciò, fatto salvo, che nel conferimento del trasferimento straordinario e unilaterale da parte di un socio pubblico, senza la compartecipazione degli altri, il soggetto conferente non configuri un’utilità corrispettiva – diretta o indiretta – comunque gravante sui soggetti non conferenti, escludendo in questo modo l’ipotesi dell’accollo di oneri altrui e/o dell’atto con causa mista di natura donativo/liberale.
Alla stregua delle considerazioni fin qui richiamate, considerate anche le adeguate motivazioni – di carattere giuridico ed economico – che l’ente locale è chiamato a evidenziare negli atti preposti al trasferimento straordinario, di cui all’articolo 14, comma 5 del Tuspp, secondo periodo, è da rilevare che il contributo operato mediante somme finanziarie a fondo perduto appare – come ha ricordato la Corte dei conti Liguria, con la deliberazione n. 84/2018/PAR – «privo di una prospettiva di recupero dell’economicità e dell’efficienza della gestione dei soggetti beneficiari».